Pozwolenie na budowę
Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę upoważnia inwestora do rozpoczęcia budowy, a przez zatwierdzenie projektu budowlanego akceptuje plan budowy, w tym jej funkcję i konstrukcję oraz zamierzone zasady zagospodarowania działki budowlanej lub terenu budowy.
W pozwoleniu na budowę określa się też, w miarę potrzeby, warunki i wymagania, które powinny być spełnione przy wykonywaniu robót. Zrealizowanie inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę jest, w myśl przepisów prawa budowlanego, samowolą budowlaną pociągającą za sobą wydanie nakazu rozbiórki wzniesionej budowli, jako środka zapewniającego przywrócenie stanu sprzed naruszenia prawa (art. 48 ustawy Prawo budowlane). Samowola budowlana jest działaniem nagannym, które wymaga skutecznego wymuszenia przywrócenia stanu poprzedzającego naruszenie prawa. I takie było ratio legis regulacji przyjętej w art. 48 prawa budowlanego, niewątpliwie bezwzględnej wobec sprawcy samowoli budowlanej. Trybunał Konstytucyjny w trakcie szczegółowej analizy art. 48 prawa budowlanego pod kątem zgodności z art. 31 ust. 3 konstytucji (w sprawie P. 2/98) podkreślił, że nadanie kwestionowanej regulacji ostatecznego kształtu jest wynikiem w pełni zamierzonego i świadomego działania ustawodawcy. W polskim systemie prawa budowlanego zawsze funkcjonowały przepisy przewidujące przymusową rozbiórkę niektórych obiektów budowlanych, ale przewidywały również możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Tak zredagowane, zawierające wiele pojęć ocennych, zachęcały do popełniania samowoli budowlanej. Radykalne rozwiązanie było reakcją ustawodawcy na wciąż narastającą skalę tego zjawiska. Dane Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, przedstawione w sprawie P. 2/98, wskazywały, że po wejściu w życie ustawy Prawo budowlane liczba nielegalnie prowadzonych budów znacznie zmalała. Wszystkie wymogi łącznie W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, powtarzający się zarzut o automatycznym stosowaniu art. 48 prawa budowlanego wymaga weryfikacji. Automatyzmu postępowania organów administracji nie uzasadnia bowiem brzmienie kwestionowanego przepisu. Działania podejmowane w ramach kompetencji wynikającej z art. 48 ustawy nie mogą ograniczać się do wydania nakazu rozbiórki. Wskazuje na to w swych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, podkreślając, że zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane jest możliwe tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy zaistnieją łącznie wszystkie wymogi w tym przepisie wskazane. Organ administracyjny wydający w sprawie decyzję musi w sposób nie budzący wątpliwości ustalić: brak wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź fakt prowadzenia budowy pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ; nakaz rozbiórki musi dotyczyć wybudowanego bądź będącego w budowie obiektu budowlanego lub jego części, a więc ustalenie czy przedmiotem sprawy jest obiekt budowlany zdefiniowany w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W przeciwnym razie organ administracji powinien rozważyć celowość zastosowania przepisów art. 50 i art. 51 prawa budowlanego, aby doprowadzić obiekt do zgodności z prawem. Istotne znaczenie dla oceny stanu faktycznego ma także przebieg postępowania administracyjnego. Gdyby organ administracji zaniedbał swoje obowiązki - na przykład nie powiadomił inwestora o złożonym przez inną stronę odwołaniu lub przyjął bez zastrzeżeń zawiadomienie o przystąpieniu do robót budowlanych, doręczone organowi po upływie terminu do wniesienia odwołania przez inwestora - to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno się stosować przepisu art. 48 ustawy, lecz art. 59 dotyczący pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Nie można bowiem w takiej sytuacji przyjmować, że działanie inwestora rzeczywiście stanowi samowolę budowlaną. Także w wyroku z 17 kwietnia 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że działania nadzoru budowlanego, podejmowane na podstawie przepisu art. 48 i art. 51 prawa budowlanego, muszą być proporcjonalne i adekwatne do stwierdzonego naruszenia prawa. Zgodnie z zasadą zawartą w art. 48 prawa budowlanego, można nakazać rozbiórkę tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego zezwolenia na budowę, a wydanie decyzji powinien poprzedzić ciąg czynności dowodowych. Przedstawione orzeczenia wskazują, że przepis art. 48 prawa budowlanego nie działa automatycznie na podstawie czysto formalnej, lecz powinien być stosowany przez organy administracji dopiero po ustaleniu, że zaistniały przesłanki określone w tym przepisie. Nakaz rozbiórki jest bardzo daleko idącym środkiem, rodzącym nieodwracalne skutki. Z tego względu nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go automatycznie w sytuacjach, kiedy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy. Jak wynika z danych Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, art. 48 ustawy stanowi tylko jedną z podstaw wydania nakazu rozbiórki. Na 12 161 nakazów wydanych w 2000 r. - 7084 wydano z tytułu budowy bez pozwolenia, tj. na podstawie art. 48, pozostałe opierały się na art. 50 i 51 (budowa niezgodna z warunkami pozwolenia) oraz art. 66 i 67 ustawy (nieprawidłowe utrzymanie obiektów budowlanych). Istota sankcji Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że art. 48 określa postępowanie organów w przypadku działania inwestorów sprzecznego z treścią normy sankcjonowanej, wyrażonej w przepisach nakazujących uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia o zamiarze budowy. Jeżeli nakaz rozbiórki zostanie potraktowany jako środek mający na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, to nie należy stosować do jego oceny kryteriów właściwych dla oceny środków karnych. Nie jest on “dodatkową karą”, ale środkiem nadzoru rozumianym jako instytucja materialnego prawa administracyjnego, gwarantująca poszanowanie porządku prawnego i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, charakter badanej normy prawnej trafnie ocenił Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując jednoznacznie, że “przepis ten ma charakter restytucyjny, a nie represyjny (karzący z nawiązką ponad to, co zostało wybudowane z naruszeniem prawa), istotą jego jest przywrócenie obiektu do poprzedniego stanu”7. Orzeczenie nakazu przymusowej rozbiórki na podstawie art. 48 prawa budowlanego stanowi niewątpliwie zastosowanie normy materialnego prawa administracyjnego, przy czym ustawodawca świadomie pominął elementy uznania administracyjnego. Biorąc pod uwagę restytucyjny charakter art. 48 prawa budowlanego, Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy przepis ten nie prowadzi do ograniczenia prawa własności w sposób sprzeczny z konstytucyjnymi przesłankami. W świetle art. 31 ust. 3 konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla realizacji określonych w tym przepisie wartości. Już w wyroku z 12 stycznia 1999 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał wartości konstytucyjne, które usprawiedliwiają wprowadzenie ograniczeń: konieczność zagwarantowania porządku publicznego, ochrona środowiska, ochrona praw lub wolności innych osób. Skonfrontował unormowanie zawarte w art. 48 prawa budowlanego z postulatem doboru takiego środka ograniczenia prawa jednostki, który służyć będzie osiągnięciu zamierzonego celu. Dokonał również oceny zakwestionowanego przepisu w świetle zakazu naruszania istoty prawa podmiotowego, w tym przypadku prawa własności. Podążając tym tokiem rozumowania, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że wynikający z art. 48 prawa budowlanego wymóg bezwzględnego przestrzegania warunku rozpoczęcia prac budowlanych dopiero z chwilą uprawomocnienia się pozwolenia budowlanego w pełni odpowiada sformułowanym w art. 31 ust. 3 konstytucji warunkom ograniczenia praw obywatelskich jako “koniecznych w demokratycznym państwie dla (…) porządku publicznego, (…) ochrony środowiska, (…) wolności i praw innych osób”. Dodał, że w pojęciu “ograniczenia koniecznego” zawarte jest nie tylko prawnomaterialne określenie treści ograniczenia, ale również dopuszczalność stosowania środków, które są niezbędne dla zapewnienia respektowania owego ograniczenia przez adresatów normy ograniczającej. Może wprawdzie podlegać ocenie, czy zastosowany środek, zmierzający do wymuszenia pożądanego zachowania, nie jest zbyt daleko idący. Naruszający prawo powinien jednak liczyć się z faktem, że minimalną konsekwencją jest przywrócenie stanu poprzedniego (o ile faktyczne okoliczności i charakter naruszenia na to pozwalają). Zastosowanie takich środków prawnych, które uniemożliwiają zachowanie korzyści płynących z naruszenia prawa, nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnym wymogiem proporcjonalności ograniczeń wolności i praw. Z jednej strony mamy bowiem określony cel: niekwestionowaną konieczność zagwarantowania porządku publicznego, ochronę środowiska, a także prawa i wolności innych osób, z drugiej - interes jednostki. Nie chodzi przy tym o przeciwstawienie sobie tych wartości, ale ich porównanie na tle obowiązującej regulacji. “Łączna analiza wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 konstytucji prowadzi do wniosku, że wyrażają one koncepcję interesu publicznego jako ogólnego wyznacznika granic wolności i praw jednostki. (…) Przesłanka porządku publicznego jest zorientowana na zapewnienie prawidłowego funkcjonowania życia społecznego i - tym samym - nie jest bezpośrednio czy wyłącznie powiązana z “państwem”, a jest bliższa - niż przesłanka “bezpieczeństwa państwa” - ochronie praw i wolności jednostki przed codziennymi zagrożeniami. Po drugie, jest to przesłanka bardzo ogólna i m.in. mieszczą się w niej działania związane z ochroną środowiska, zdrowia i moralności publicznej”8. W ramach tej przesłanki istotne znaczenie ma także zapewnienie tzw. ładu architektonicznego i przestrzennego, właściwych warunków użytkowania obiektów budowlanych, co ma istotne znaczenie także dla praw i wolności innych osób. Realizacji tych celów ma służyć przede wszystkim konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, które nie ma jedynie charakteru formalnego. Przed wydaniem decyzji właściwy organ przeprowadza postępowanie sprawdzające, czy zostały spełnione warunki wymagane przepisami (art. 32-38 prawa budowlanego). Chodzi w szczególności o spełnienie określonych przepisami warunków w zakresie bezpieczeństwa państwa, ochrony środowiska, zabudowy. Obowiązek uzyskania pozwolenia oznacza jednocześnie zakaz podejmowania działań, co do których uzyskanie pozwolenia jest niezbędne. Pozwolenie administracyjne Inne rozumowanie prowadziłoby do zlekceważenia roli, jaką spełnia instytucja pozwolenia administracyjnego. Jak podkreśla się w doktrynie, “instytucja pozwolenia administracyjnego ma bardzo liczne i wszechstronne zalety w procesie sprawowania przez państwo prewencyjnego nadzoru nad zachowaniami jednostek niosącymi w sobie, uświadamiane przez ustawodawcę lub nawet tylko przypuszczalne, zagrożenia dla różnych interesów publicznych, a także regulowania i sterowania tego typu zachowaniami tak, aby wyznaczone prawem cele i zadania państwa zostały zrealizowane”. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, stopień ingerencji w prawo własności jednostki znajduje - w przypadku badanej regulacji - uzasadnienie w randze chronionego interesu publicznego. Ograniczenie praw jednostki, naruszającej świadomie obowiązujące przepisy i narażającej się na przewidziane w kwestionowanym przepisie skutki, jest ekwiwalentne do celu, któremu służy. Rozumowanie to odpowiada znanej łacińskiej paremii nemo audiatur propriam turpitudinem allegans (nikt nie jest słuchany przez sąd, gdy powołuje się na własny występek). Zasada proporcjonalności nie może służyć za podstawę ochrony interesu wynikającego z naruszenia prawa. Trybunał Konstytucyjny uznał więc, że art. 48 ustawy Prawo budowlane nie narusza art. 31 ust. 3 konstytucji. W skardze konstytucyjnej postawiono również zarzut niezgodności art. 48 ustawy Prawo budowlane z art. 64 ust. 2 konstytucji, ale jedynie w powiązaniu z zasadą proporcjonalności. Tymczasem rzecznik praw obywatelskich, który zgłosił swój udział w postępowaniu, wzmocnił zawartą w skardze konstytucyjnej argumentację przez odwołanie się do wynikającej z art. 64 ust. 2 konstytucji zasady równej dla wszystkich ochrony własności, innych praw majątkowych i prawa dziedziczenia. Rzecznik odwołał się przy tym do art. 49 prawa budowlanego, który “bardziej sprzyja ochronie prawa własności” niż bezwarunkowy nakaz rozbiórki stosowany w ramach prewencji generalnej. Restytucja Odnosząc się do tej argumentacji, Trybunał Konstytucyjny podniósł, że istotą badanego art. 48 jest jego charakter restytucyjny, mający na celu przywrócenie obiektu do poprzedniego stanu. Zastosowanie tak radykalnej metody ochrony porządku prawnego zostało złagodzone na skutek wyjątku przewidzianego w art. 49 ustawy, który stanowi, że rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części nie dokonuje się, jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 5 lat, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Odstąpienie od wydania nakazu rozbiórki z uwagi na upływ czasu, pozwalające w istocie na legalizację samowoli budowlanej, jest podyktowane stabilizacją stosunków administracyjnoprawnych i oznacza swoiste przedawnienie bezprawnego działania. W wyniku upływu czasu i braku interwencji ze strony organów nadzoru budowlanego, a także braku reakcji osób trzecich, podmiot popełniający samowolę budowlaną ma prawo liczyć na usankcjonowanie podjętych nielegalnie działań. W uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił również, że rolą prawodawcy jest ocena celowości stosowanych obecnie rozwiązań i ich zmiana w przypadku uznania, że zwalczanie samowoli budowlanej jest możliwe przy zastosowaniu mniej restrykcyjnych środków. Problematyka celowości przyjętych rozwiązań była rozważana w Sejmie poprzedniej kadencji. Przekazany Sejmowi rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw przewidywał złagodzenie bezwzględnej regulacji art. 48 (druk sejmowy nr 2972 z 22 maja 2001 r.). Z uwagi na zasadę dyskontynuacji prac parlamentarnych wniesiony projekt nie mógł być przedmiotem prac legislacyjnych nowego parlamentu. W Sejmie bieżącej kadencji znajduje się rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane, który również przewiduje zmianę brzmienia art. 48. Obok nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, dopuszcza wstrzymanie robót budowlanych w ściśle określonych okolicznościach i możliwość wznowienia robót po uzyskaniu stosownych dokumentów (druk nr 493 z 15 maja 2002 r.). Projekt został skierowany do Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw związanych z programem rządowym “Przedsiębiorczość - Rozwój - Praca”. Wyrok z 26 marca 2002 r., sygnatura SK 2/01, opublikowany w OTK ZU nr 2/2002 r.
