Czy wolno burzyć?

Trybunał Konstytucyjny po raz kolejny badał zakwestionowany przepis, tym razem na podstawie skargi konstytucyjnej.

Artykuł 48 prawa budowlanego stał się podstawą decyzji administracyjnych nakazujących skarżącym rozbiórkę samowolnie wykonanych robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżący przystąpili, wbrew dyspozycji art. 28 prawa budowlanego, do realizacji robót budowlanych w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. W przypadku zaistnienia przesłanki, o której mowa, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wydać decyzję o rozbiórce. W skardze konstytucyjnej podniesiono, że tak rygorystyczna sankcja prawa budowlanego pozostaje w sprzeczności z art. 31 ust. 3 konstytucji, gdyż nie służy bezpośrednio ochronie wartości wymienionych w tym przepisie. W ocenie skarżących, bezpośrednim celem art. 48 prawa budowlanego jest zapewnienie bezwzględnego przestrzegania formalnych wymogów ustawy, a przy tym jest to środek najdotkliwszy i jego użycie stanowi zaprzeczenie zasady proporcjonalności. W wyroku z 12 stycznia 1999 r., odpowiadając na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 48 prawa budowlanego jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (sygn. P. 2/98, OTK ZU nr 1/99, poz. 2). Natomiast w omawianej skardze konstytucyjnej postawiono przede wszystkim zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 konstytucji. Zarzuty stawiane zaskarżonemu przepisowi przez NSA i skarżących były zbliżone. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał bowiem na art. 2 konstytucji i wyrażoną w nim zasadę państwa prawnego, jako podstawę normatywną zasady proporcjonalności. Trybunał Konstytucyjny stwierdził wówczas, że obecnie zasadę proporcjonalności statuuje w sposób w pełni samodzielny i całościowy art. 31 ust. 3 konstytucji. Wobec jego obowiązywania nie ma już potrzeby sięgania do zasady państwa prawnego, niewątpliwie pojemnej, a przez to mieszczącej w sobie wiele odrębnych unormowań konstytucyjnych. Dlatego też, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, dla sprecyzowania kryteriów umożliwiających kontrolę zgodności unormowań zawartych w art. 48 prawa budowlanego z konstytucyjną zasadą proporcjonalności podstawowe znaczenie ma art. 31 ust. 3 konstytucji (OTK ZU nr 1/99, s. 16). W istocie więc rozważania Trybunału Konstytucyjnego w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 1999 r. dotyczyły analizy zgodności zakwestionowanego przepisu z art. 31 ust. 3 konstytucji, ale z uwagi na zakres pytania prawnego art. 31 ust. 3 nie mógł być powołany w sentencji wyroku. Biorąc jednak pod uwagę, że zagadnienie zgodności art. 48 prawa budowlanego z art. 31 ust. 3 konstytucji było przedmiotem szczegółowej analizy w uzasadnieniu orzeczenia w sprawie P. 2/98, Trybunał Konstytucyjny uznał, że w toku badania art. 48 na podstawie skargi konstytucyjnej konieczne jest ustosunkowanie się tylko do tych argumentów, które nie były podnoszone w pytaniu prawnym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Środek zgodny z celem Konfrontując unormowanie zawarte w art. 48 prawa budowlanego z postulatem doboru takiego środka ograniczenia prawa jednostki, który służyć będzie osiągnięciu zamierzonego celu, Trybunał Konstytucyjny uznał, że ustawodawca nie przekroczył w tym zakresie ram wyznaczonych treścią art. 31 ust. 3 konstytucji, w szczególności zaś postulatu adekwatności. Zdaniem Trybunału, nietrafny jest zarzut, iż zastosowany środek służy w istocie zapewnieniu przestrzegania formalnych wymogów prawa budowlanego i nie ma bezpośredniego związku z wartościami wymienionymi w art. 31 ust. 3 konstytucji. Potraktowanie pozwolenia na budowę jako formalnego wymogu prawa budowlanego jest wyrazem niezrozumienia roli, jaką w porządku prawnym spełnia ta instytucja. Istotą typowego pozwolenia administracyjnego jest wiążące ustalenie, w oparciu o obowiązujące przepisy, że nie ma przeszkód w podjęciu określonej działalności czy wskazanych w pozwoleniu zachowań. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że w procesie budowlanym zarówno interes publiczny, jak i interes indywidualny mają szczególny kształt oraz zakres. Interes publiczny wymaga troski zarówno o zapewnienie warunków należytego rozwoju budownictwa, jak i jego wysokiej jakości, uwzględnienie wymogów przestrzennego zagospodarowania terenu, spełnienie warunków architektonicznych oraz estetycznych, trwałości, a także zagwarantowania bezpieczeństwa w czasie budowy, użytkowania i rozbiórki obiektów. Budowa i eksploatacja obiektu może prowadzić ponadto do negatywnych następstw dla użytkowników terenów sąsiednich. Przepisy prawa budowlanego, stosowane obok przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, służą zatem bezpośrednio ochronie wskazanych wartości oraz interesu osób trzecich. Dopełnienie wymogów proceduralnych nie tylko czyni zadość względom czysto formalnym, ale też stanowi gwarancję zgodności podjętych działań z przepisami materialnego prawa administracyjnego. Określa tryb, w jakim racje innych podmiotów mogą być poddane ocenie.

Zobacz także Właściciel działki nie ma prawa do urządzeń energetycznych